Bolivia: Proyecto de Desarrollo y Consolidación de las Colonias de PequeñosAgricultores en el Departamento de Santa Cruz (PRODEPA)
Evaluación pre-terminal
El Proyecto de Desarrollo y Consolidación de las Colonias de Pequeños Agricultores en el Departamento de Santa Cruz (PRODEPA) fue identificado por la Misión Especial de Programación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) llevada a cabo en Bolivia a fines de 1985 y su prioridad fue reconfirmada por la Misión de Identificación General de FIDA de principios de 1989. En Marzo de 1990 se llevó a cabo la Evaluación Ex-ante del proyecto cuyo préstamo fue aprobado por la Junta Ejecutiva del FIDA en Octubre del mismo año. El proyecto inició sus operaciones en 1991, con la Corporación Andina de Fomento (CAF) como institución cooperante (IC), y su implementación fue entonces programada para durar siete años (hasta mediados de 1998).
A diferencia de los anteriores proyectos financiados por el FIDA en Bolivia, el PRODEPA ha contado, durante el período de su implementación, con un contexto significativamente favorable para los objetivos perseguidos y caracterizado por estabilidad de precios y previsibilidad de políticas económicas, altas tasas de crecimiento económico regional y sectorial, construcción de carreteras pavimentadas cercanas a las áreas del proyecto, cambios institucionales coincidentes con los principios de descentralización y participación de las poblaciones beneficiarias.
Sin embargo, deben señalarse algunas variables contextuales que operaron negativamente para los propósitos del proyecto, a saber: el proyecto se implementó en un período en el cual se produjeron tres cambios de Gobierno nacional y regional y varias modificaciones en las alianzas políticas dentro de cada Gobierno. Además, se presentaron fenómenos climáticos adversos: en 1992 y en 1997, se produjeron precipitaciones inusuales que afectaron significativamente actividades en distintas áreas del proyecto. En 1992, lluvias copiosas en la época de cosecha del arroz afectaron negativamente los resultados de la extraordinaria expansión de áreas mecanizadas en Antofagasta con créditos del proyecto. En 1997, inundaciones extraordinarias del río Grande afectaron importantes áreas de la colonia de Berlín en dónde se habían implantado pasturas y establecido ganado financiado por el proyecto.
El balance es claramente positivo para los cambios de contexto que coadyuvaron al logro de los objetivos del proyecto. En rigor, como se destaca más adelante, las transformaciones observadas en las áreas del proyecto superan con creces los objetivos y metas planteados durante la etapa de diseño del mismo. Las influencias del contexto jugaron un rol significativo en estas transformaciones.
Diagnóstico y supuestos del diseño
La colonización de tierras tropicales por parte de campesinos provenientes del Altiplano y los Valles Interandinos constituye uno de los ejes estratégicos de desarrollo a largo plazo de la República de Bolivia. En efecto, en 1985 el país concentraba más del 80% de su población rural en las tierras altas donde el potencial agropecuario es sumamente bajo y dónde el crecimiento demográfico ha generado una extrema fragmentación de las fincas cuya producción apenas satisface el autoconsumo familiar. Frente a esto, las tierras tropicales presentan un potencial agropecuario formidable: se estima que todavía existe un 75 % de la superficie con potencial agropecuario sin ocupar. La ocupación de estas tierras está directamente vinculada a la construcción de infraestructura vial. En los últimos treinta años la agricultura del Departamento de Santa Cruz se ha expandido casi diez veces. La mayor parte de esta expansión fue realizada por grandes empresas agrícolas que, actualmente, incluyen también a capitales extranjeros.
La colonización con pequeños productores se inició paralelamente al proceso de expansión de la frontera agrícola en las tierras bajas.
Programas dirigidos y procesos espontáneos de ocupación surgieron desde la década de 1950 hasta fines de la década de 1970. Estos procesos de colonización de pequeños agricultores fueron concebidos con el doble objetivo de desarrollar la agricultura en el Oriente y como instrumento para el alivio de la pobreza rural en las tierras altas.Hacia fines de los 1980, buena parte de las 30 000 familias de pequeños colonos asentados en las colonias dirigidas estaban en una crisis de estancamiento productivo, con procesos de abandono de fincas y emigración.
El resultado muy limitado de estos procesos de colonización tuvo consecuencias negativas en la estrategia nacional de alivio a la pobreza rural: las colonias serían absorbidas por las grandes propiedades y la posibilidad de replicar estas experiencias para dar salida a los pobres rurales de las tierras altas quedaría irreversiblemente frustrada. En este marco se concibió la intervención del FIDA en PRODEPA: si se podía revertir el proceso de estancamiento productivo de los pequeños colonos de Santa Cruz, se lograrían no solamente impactos inmediatos en las condiciones de vida de estos productores sino, sobre todo, impactos mucho más trascendentes en la continuidad de una estrategia de largo plazo para combatir la pobreza rural en las tierras altas.
La región en la que se desarrolló el PRODEPA poseía ya antes de la ejecución del proyecto características inusuales para proyectos dirigidos a combatir la pobreza rural en poblaciones campesinas. El problema de la pobreza en los proyectos del FIDA frecuentemente se vincula a la falta de acceso a la tierra por parte de la población campesina. Los campesinos generalmente poseen superficies de tierra muy pequeñas, no poseen títulos de propiedad sobre las mismas y están localizados en zonas de recursos naturales pobres o que se caracterizan por el deterioro de los mismos. A diferencia de esto, los beneficiarios del PRODEPA disponían de tierras de buena calidad en cantidad adecuada y en su mayoría contaban con títulos de propiedad regularizados sobre las mismas. En efecto, los beneficiarios del PRODEPA eran campesinos migrantes del altiplano que fueron asentados en tierras del departamento de Santa Cruz por el Instituto Nacional de Colonización. Cada familia recibió un lote de 20 a 50 hectáreas ocupadas por monte virgen o secundario.
Si bien estos campesinos poseían superficies adecuadas de tierra, la mayoría utilizaba no más de dos hectáreas, dejando el resto como monte o como barbecho natural. Ello estaba asociado a la limitada disponibilidad de mano de obra del campesino. Los colonos habían aplicado un sistema de "corte y quema" del monte en una superficie que dependía de la disponibilidad de mano de obra familiar, oscilando entre una y dos hectáreas. En esa superficie, el campesino cultivaba arroz y maíz intercalado y sin mayor preparación del suelo, ya que los tocones impedían toda labor de labranza. Las primeras dos hectáreas se cultivaban durante unos dos años, luego de lo cual se abandonaban debido a la pérdida de fertilidad de los suelos y a que resultaba más fácil utilizar una nueva área de monte virgen que luchar contra el enmalezamiento de la superficie inicial; ésta quedaba en "barbecho" y se cubría progresivamente por el rebrote del monte natural. Este ciclo se repetía por unos diez años, hasta que el área de monte virgen se agotaba y el campesino volvía a cultivar sobre áreas dejadas en barbecho y que habían desarrollado monte secundario invadido con "sujales" que impedían el cultivo mediante la tecnología simple de "corte y quema". En ese momento, el colono se veía obligado a aumentar el área cultivada a efectos de compensar los efectos del enmalezamiento. Los resultados productivos eran similares pero con mayor empleo de mano de obra. Esta situación de estancamiento productivo se denomina "crisis del barbecho", ya que el esfuerzo y la superficie trabajada aumentan pero no los ingresos familiares. A raíz de la "crisis del barbecho", los agricultores terminan abandonando la finca o complementando sus ingresos con trabajos fuera del predio.
A efectos de solucionar la "crisis del barbecho", el PRODEPA se basó en la evolución seguida por una pequeña proporción (alrededor del 4%) de los agricultores en las zonas del proyecto, quienes habían logrado destroncar progresivamente áreas de sus fincas hasta llegar a utilizar una porción muy importante de sus tierras en forma mecanizada. Efectivamente, la labranza mecánica erradicaba al "sujo" (Imperata contracta), y permitía la implantación de cultivos de cereales y oleaginosas.
Estrategia del proyecto. Objetivos y componentes
La estrategia del PRODEPA se basó en ayudar a los campesinos beneficiarios a acelerar el pasaje de las etapas de evolución productiva y evitar el estancamiento en la fase de "crisis de barbecho". Para ello, el proyecto supuso la existencia de paquetes tecnológicos generados por investigaciones de proyectos anteriores (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)/Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas/Centro de Investigaciones en Agricultura Tropical (CIAT)]. La propuesta consistió básicamente en la ampliación progresiva del área destroncada y cultivada, lo que se basaba en el uso de herbicidas, la siembra de pasturas para mejorar el barbecho y la mecanización.
Además, se propuso impulsar la diversificación de cultivos en el mediano plazo. De este modo, el proyecto planteó distintas propuestas, de acuerdo con la situación particular en la que se encontraran los agricultores. Estas propuestas fueron las siguientes:
i) Para las situaciones productivas de instalación en las parcelas (situación poco común en el momento del diseño, salvo en San Julián), el proyecto propuso la conservación del monte como reserva ecológica, el uso de técnicas de barbecho cultivado en las áreas de descanso, la introducción de mejores prácticas de cultivo del arroz (por ejemplo, el control químico de malezas y el uso de mejores variedades), la constitución de un hato ganadero alimentado con las pasturas implantadas en las áreas de barbecho y la introducción de mejoras en los cultivos de autoconsumo. Esto permitiría elevar significativamente la productividad y los ingresos, así como sentar las bases para pasar a las siguientes etapas de evolución de la finca en sólo cuatro años.
ii) En las situaciones de estancamiento debido a la "crisis de barbecho", las propuestas productivas se diferenciaban según el área.
En el caso de Antofagasta (y con variantes en Berlín) en el que existía un alto grado de deterioro productivo y económico, se proponía la introducción de un paquete tecnológico basado en el control químico de malezas, el destronque de niveles mínimos de superficie y la contratación de maquinaria para elevar significativamente la producción de arroz. Complementariamente, se proponía el mejoramiento y ampliación del hato ganadero. En el caso de Huaytú, en el que las condiciones topográficas impedían la introducción de similares paquetes tecnológicos, el proyecto se orientó a la implantación de cultivos permanentes, el control químico de malezas y la consolidación de las técnicas de barbecho cultivado junto a prácticas mejoradas de manejo del ganado.
iii) En aquellos casos en que los colonos hubieran llegado a destroncar superficies mayores a siete hectáreas y donde las técnicas de cultivo mecanizado se estuvieran aplicando con éxito, el diseño propuso la ampliación de la superficie cultivable con medios mecanizados. Ello implicaría la introducción de técnicas para mejorar el ritmo y calidad del destronque, así como de paquetes tecnológicos para el manejo mecanizado de los cultivos de arroz y soja. En estos casos, la propiedad colectiva de la maquinaria agrícola constituiría un pre-requisito básico para la adopción de los paquetes tecnológicos propuestos.
El objetivo general del PRODEPA fue expresado así: " Mejorar el nivel de vida de los pequeños colonos de las colonias de Antofagasta, Huaytú y San Julián mediante la difusión de tecnologías apropiadas que les permitan convertir sus explotaciones en empresas viables".
Para lograr este objetivo el proyecto incluyó los siguientes componentes: (a) programa de Crédito por USD 4.8 millones para beneficiar a 3 600 familias de pequeños colonos financiando los insumos y servicios requeridos para la evolución productiva de las fincas; (b) programa de Extensión para beneficiar a 4 000 familias con un costo estimado de USD 2.8 millones, que cubrirían los costos de equipamiento y operación de ONGs seleccionadas y de personal del proyecto asignado a estas tareas; (c) Investigación agrícola por USD 0.8 millones para financiar al CIAT encargado de investigaciones en los cultivos principales y en la diversificación productiva; (d) Promoción de la Mujer para beneficiar a 3 500 mujeres campesinas con un costo de USD 1.1 millones para ONGs encargadas de tareas que lograran diversificar actividades productivas de las mujeres y mejorar sus hogares; (e) Capacitación para capacitar a los técnicos del proyecto y también a los beneficiarios con un costo de USD 0.5 millones; (f) Infraestructura vial para rehabilitar 399 km. de caminos rurales, 428 puentes y construcción de drenajes con un costo de USD 3.7 millones; (g) Administración del proyecto con un costo de USD 1.24 millones y (h) Seguimiento y evaluación con un costo de USD 0.56 millones.
La entidad ejecutora nacional designada fue CORDECRUZ. El PRODEPA planteó una serie de innovaciones en la organización para la ejecución del proyecto. En particular, debe señalarse la "tercerización" de buena parte de los servicios de apoyo a la producción: p.ej. los servicios de investigación agropecuaria a cargo de la entidad autónoma CIAT, los servicios de organización y extensión agropecuaria a cargo de ONGs, los servicios de promoción de la mujer a cargo de ONGs así como las actividades de capacitación. La unidad ejecutora del PRODEPA, ubicada en CORDECRUZ, contrataría estos servicios y se reservaría las funciones de supervisión de la marcha de estos componentes.
Igualmente, el componente de Crédito sería ejecutado por una entidad financiera autónoma, Financiera de Desarrollo de Santa Cruz, S.A. (FINDESA), bajo un contrato con la entidad ejecutora. Las obras de infraestructura serían ejecutadas principalmente por empresas contratistas y no por el Servicio Nacional de Caminos (SNC), como se decidió en anteriores proyectos en el país.
Uno de los objetivos específicos mencionados en el Diseño era el de equilibrar y consolidar la relación entre desarrollo agropecuario y el medio ambiente, introduciendo tecnologías que evitasen la perpetuación de la crisis del barbecho y el avance de prácticas destructoras del bosque. Las actividades propuestas para combatir la crisis del barbecho, tales como la utilización de maquinaria, y el uso adecuado de agroquímicos, contemplaban de manera implícita los aspectos ambientales. Al no incluir medidas de dotación y/o reclamación de tierras, ni el uso de áreas de protección ecológica, no era indispensable la elaboración de un componente ambiental. No obstante, la preparación de un plan de seguimiento ambiental, hubiera contribuido a establecer indicadores para determinar como las propuestas productivas y los paquetes tecnológicos lograban conciliar el equilibrio propuesto entre desarrollo agropecuario y medio ambiente.
Para contrarrestar el proceso de degradación causados por la explotación maderera y las prácticas de corte y quema realizadas por los colonos, la propuesta fue que el Proyecto se orientaría a evitar la continuación de ese proceso. Se propuso la clasificación de suelos según su aptitud agrícola dejando con cobertura original los susceptibles a inundación estacional y desarrollar en éstos un programa de reforestación con especies autóctonas de acuerdo con la tecnología desarrollada por el CIAT. Se propuso la protección del bosque, anticipando que una gran parte de las áreas cubiertas originalmente de bosques serán dedicadas a explotación agrícola intensiva, se considera que se mantendrá entre un 25 y 35% del área con bosques similares a los originales.
Diseño inicial, reorientación e implementación del proyecto
El proyecto experimentó varios cambios en el diseño inicial, principalmente en relación a aspectos de organización institucional y modalidades de ejecución. Por una parte, se aceptaron modificaciones impuestas por CORDECRUZ a las propuestas en el diseño durante las primeras fases de implementación que, aunque no fueron explícitamente incorporadas en documentos formales de reformulación, se constituyeron en situaciones de hecho aceptadas por la IC y el FIDA. Por otra parte, en 1995 el FIDA decidió y apoyó la "reorientación del PRODEPA" que incorporó nuevos elementos de organización institucional tales como los Comités de Apoyo a la Producción y los Comités de Crédito Locales con representación campesina; además, en ese mismo año, se produce la disolución de CORDECRUZ por lo cual desaparece la agencia ejecutora original. El PRODEPA pasa a ser ejecutado por la Prefectura de Santa Cruz y en 1996, ante la inminente privatización de FINDESA, encargada de la ejecución del Crédito, se transfiere la cartera a un banco privado (el Banco Boliviano Americano).
Programa de Crédito
El convenio de Fideicomiso entre CORDECRUZ y FINDESA, por un monto de aproximadamente USD 4. 8 millones, constituyó el marco institucional inicial para la ejecución del componente crédito. Documentos posteriores suscritos por dichas entidades aportaron precisiones adicionales sobre los aspectos operativos del componente. Cuando se decide proceder a la privatización de FINDESA, en 1996, comienza la búsqueda de una institución que sustituya a FINDESA en la ejecución del componente. Se llevó a cabo un proceso de selección que culminó en octubre de 1996 con la decisión de incorporar a un banco privado, el Banco Boliviano Americano (BBA) para la ejecución del componente. La transferencia de la cartera, tuvo lugar en febrero de 1997 (el monto de la misma era de USD 2 677 138). El BBA comenzó a desembolsar fondos del componente crédito en abril de 1997.
A fines de Julio de 1997, se han aprobado préstamos por el equivalente a USD 4 700 863 (casi el total del Programa) que corresponden a un total de 4 349 operaciones y con una cancelación de préstamos que asciende a USD 644 333. La cartera actual muestra que existen 3 089 préstamos con aproximadamente 2 168 beneficiarios por un monto aprobado de USD 3 863 425 de los cuales se han desembolsado USD 2 883 882.
El Programa fue diseñado para atender 3 560 beneficiarios aproximadamente que se repartirían entre Huaytú (350), Antofagasta (790) y el resto en San Julián y Berlín. De acuerdo a los datos disponibles, estas metas se han cumplido aceptablemente pues en Huaytú se han aprobado 340 operaciones, en Antofagasta 661, en San Julián 2 120 y en Berlín 1 228.
Criterios de elegibilidad: El proyecto establecía que los beneficiarios de los sub-préstamos serían los colonos: a) que posean una o dos parcelas dentro de las áreas del proyecto y que las exploten personalmente; b) cuyos ingresos netos familiares no excedieran los USD 2 600 anuales; c) cuyos ingresos familiares se originen como mínimo en un 80% de la actividad agropecuaria o de la venta de su fuerza de trabajo para la realización de tareas agrícolas en otras explotaciones. En la práctica, de las condiciones precedentes solamente la primera ha sido observada de modo sistemático. Esto es, el proyecto ha operado con un criterio de elegibilidad basado en la localización de los prestatarios (o sea, ha trabajado con una "focalización geográfica"). Complementariamente, se han excluido los individuos cuya riqueza era evidente.
Crédito grupal: Las experiencias de crédito grupal en el proyecto, que fue la modalidad exclusiva durante la ejecución a cargo de FINDESA, presentó resultados heterogéneos, siendo más positiva la experiencia con grupos de mujeres que de hombres. Por una parte, permitió introducir la presión grupal para la recuperación. Pero también, por otro lado, llevó a situaciones en que disuadió a miembros de grupo a pagar puesto que otros compañeros de grupo no pagaban, y no era posible presionarlos para que pagaran, lo cual bloqueaba su acceso a nuevos créditos a todos los miembros del grupo. El BBA tiene previsto (y ya ha comenzado) pasar del crédito grupal al crédito individual, lo que estima que mejorará las recuperaciones, aún cuando incrementará su costo y el costo para los prestatarios, pudiendo además llevar a la exclusión de los agricultores que carezcan de garantías reales.
Del crédito en especie al crédito en efectivo: Al inicio de la ejecución los préstamos se entregaban en especie (insumos, semillas, etc.). Esto ocasionó múltiples quejas de los prestatarios sobre la falta de calidad de los insumos, su entrega inoportuna, etc., lo cual a la vez se convertía en justificación o excusa para no hacer frente a los vencimientos. Posteriormente se pasó a desembolsar el crédito en efectivo, lo que permitió una mayor agilización de las operaciones.
Análisis de la mora: La morosidad media de la cartera, calculada como porcentaje de la mora total respecto del total de la deuda, era de 25% a fines de junio de 1997, con significativas diferencias entre las colonias: de 0% en Berlín al 61% en Antofagasta. De las cinco colonias, en dos de ellas la mora estaba por debajo del 10% (la segunda era Huaytú, donde no llegaba al 5%). Además, cabe destacar que el 50% de la mora está concentrado en Antofagasta.
Tasa de interés: La tasa de interés que se aplica es del 10% anual, en dólares. Cabe señalar que se trata de una tasa real que ha sido positiva en todos los años de implementación del componente crédito excepto en 1995. Por otra parte, las tasas que cargan entidades financieras en el medio rural llegan al 3% mensual, en tanto que los intermediarios no formales cobran tasas entre el 5 y el 9% mensual. Las tasas de interés más bajas que cobra el proyecto hacen que los prestatarios tiendan a cancelar primero los préstamos (de otras fuentes) cuya tasa es más elevada. Nótese que puesto que la deuda está plenamente dolarizada, los prestatarios han asumido el riesgo cambiario en su totalidad.
Ahorros: Aún cuando en el diseño del proyecto había una propuesta sobre movilización de ahorros, durante la ejecución no ha habido ningún esfuerzo en este campo. Ni la institución ejecutora, ni las misiones de supervisión, prestaron atención a este aspecto fundamental para el desarrollo de opciones financieras orientadas hacia la población rural pobre. La gestión a cargo del BBA podría facilitar esta actividad dado que este banco opera con cuentas de ahorro y corrientes.
Sistema de información: El PRODEPA replicó la aplicación del software de crédito rural originalmente diseñado por la División de Seguimiento y Evaluación (actualmente Oficina de Evaluación y Estudios) del FIDA en 1989. El programa se ha estado utilizando desde 1993. Se trata de un programa elaborado en base de datos FOX-PRO, distribuido en tres módulos: crediticio o de administración de cartera, contable y estadístico. El paquete de créditos por colonia genera un asiento diario de todas las operaciones registradas (cobros, desembolsos, traspasos), trasladándose semanalmente la información a la oficina central a través de disquetes. El software ha permitido contar con información actualizada y desagregada, facilitando el manejo de la cartera. Puesto que no se ha generado capacidad local para solucionar los problemas que se presentan durante la utilización del software, se ha estado dependiendo de consultorías realizadas desde La Paz y desde el extranjero, las cuales frecuentemente han sido inoportunas (además de representar costos monetarios significativos). Otro aspecto en el cual se podría aumentar considerablemente la utilidad del software es mediante la preparación de formatos de cuadros de resumen que faciliten el análisis de la información .
Otro aspecto que cabe destacar es que la Dirección del Proyecto no contaba con una terminal para acceder al software, debiendo depender de FINDESA para cualquier información sobre la cartera de préstamo de los beneficiarios. En abril de 1994 se había recomendado acertadamente que la Dirección debía tener posibilidad de un "uso únicamente informativo y no así normativo", pero no se implementó dicha recomendación
Microcrédito para Grupos de Mujeres: En febrero de 1995 se suscribió un convenio de fideicomiso con la Cooperativa San Luis para que ejecute un programa de crédito dirigido a grupos de mujeres del área del proyecto. El otorgamiento de los créditos se realiza a grupos organizados con requerimiento individual y son recursos de libre disponibilidad, con un plazo de devolución de un año a la tasa de interés del 12% anual. La garantía es solidaria y mancomunada. El fondo base de USD 95 000 ha permitido entregar créditos a 567 mujeres organizadas en 72 grupos.
El monto del crédito que se otorga por primera vez es de USD 100 por mujer, monto que aumenta gradualmente en función a las nuevas solicitudes que realicen. Existen grupos de mujeres que demandaron el crédito por tercera vuelta. De esta manera se lograron desembolsar USD 97 725. El destino de los créditos, en su mayoría ha sido para la compra de cerdos y para apoyar algunos costos de operación en los cultivos bajo el sistema chaqueado. Muchas de las mujeres entrevistadas manifestaron que el crédito es muy útil, pero que los montos son pequeños; ellas consideran que les gustaría recibir por lo menos USD 500 por persona. Solicitan que los plazos para la devolución de los créditos se amplíe a más de doce meses. Es importante destacar que las mujeres son buenas pagadoras de sus deudas. Es así que la cartera en mora es nula y la situación de todos los préstamos es de cartera normal.
Por otra parte, se coordinó con la Asociación Nacional Ecuménica de Desarrollo (ANED) para que el proyecto brinde asistencia técnica crediticia a grupos de mujeres que demanden créditos. En este sentido, ANED desembolsará los créditos directamente a las mujeres agrupadas del área del proyecto; bajo una metodología similar a la empleada por la Cooperativa San Luis. ANED comprometió recursos propios por cerca de USD 100 000.
Asistencia Técnica - Extensión
Tal como estaba previsto en el diseño del proyecto, la UEP negoció en el inicio de su ejecución la firma de convenios con ONGs para la prestación de servicios de asistencia técnica: el CIPCA para la zona de Antofagasta, MEDA para la zona de Berlín y el Programa de Desarrollo Microregional de Ichilo y Sara (PRODISA) para la zona de Huaytú. Estas ONGs poseían una experiencia de trabajo considerable en tareas de extensión y capacitación campesina tanto en Santa Cruz como en otras regiones bolivianas y habían sido destacadas en el diseño como candidatas a ejecutar el componente extensión.
La participación de ONGs como ejecutoras del componente extensión, sin embargo, se prolongó por poco tiempo en la mayor parte de las zonas. Las relaciones entre las ONGs, CORDECRUZ y la propia UEP fueron difíciles debido a que poseían visiones diferentes sobre el desarrollo rural y sobre la forma de trabajo con los campesinos. CORDECRUZ y la UEP veían con desconfianza el trabajo de las ONGs, al que generalmente visualizaban como de contenido "político". Por desconfianza recíproca surgieron fuertes desavenencias entre la UEP y las ONGs que llevaron a que la UEP rescindiera el convenio con el CIPCA luego del primer año. PRODISA prestó servicios desde noviembre de 1992 hasta la finalización de ese proyecto en enero de 1995. De este modo, la UEP terminó concentrando la ejecución del componente extensión en todas las zonas, con la excepción de Berlín, en la que continuó trabajando el MEDA. En este último caso, la UEP también intentó en varias oportunidades intervenir en su trabajo, por ej. imponiendo la selección del director zonal y los técnicos de extensión. Sin embargo, la sólida organización que caracteriza a la colonia Berlín le permitió enfrentar a la UEP y presionarla para no intervenir en la forma de trabajo de MEDA.
La ejecución directa del componente extensión por parte de la UEP se vio acompañada de importantes problemas que perjudicaron la calidad de los servicios de extensión. Uno de los problemas más graves fue la interferencia política en la selección de los técnicos extensionistas, lo que se tradujo en cambios frecuentes en los equipos de extensión. Ello perjudicó la continuidad del trabajo de los extensionistas, lo que resulta imprescindible para lograr un nivel de confianza mínimo entre extensionistas y los grupos de campesinos a los que se presta asistencia técnica. Al mismo tiempo, determinó cambios frecuentes en la visión de los servicios de extensión sobre los problemas productivos en cada zona, en los "mensajes" transmitidos y en la propia metodología de extensión.
Otro de los problemas derivados de la ejecución directa del componente extensión por parte de la UEP fue que las comunidades beneficiarias del proyecto tendieron a identificar al PRODEPA con el gobierno Boliviano. Esto tuvo también que ver en parte con la propia actitud de CORDECRUZ y de la Prefectura de Santa Cruz, las que se empeñaron en mostrar que el proyecto era parte de los apoyos gubernamentales a las comunidades beneficiarias. La consecuencia de ello fue que las comunidades y sus organizaciones percibieron los servicios del proyecto como "bienes públicos", a los que debían tener acceso no sólo grupos de campesinos seleccionados sino todos los miembros de las comunidades en las zonas del proyecto. Así fue que las fuertes organizaciones sindicales en la zonas del proyecto, con excepción de Berlín, reclamaron que los servicios provistos por el proyecto, entre ellos la extensión, no excluyeran a ningún miembro de la comunidad. Ello provocó una enorme presión sobre el componente extensión debido a que debió atender a un número de beneficiarios mucho mayor al previsto en el diseño. Contando con el mismo nivel de recursos previstos en el diseño pero obligados a prestar una mucho mayor cobertura, los servicios de extensión encontraron difícil prestar una asistencia de calidad.
La metodología de extensión: La ejecución no cumplió con aspectos fundamentales de la metodología de extensión propuesta en el diseño del proyecto. En efecto, el diseño propuso que la extensión se canalizara a través de grupos de agricultores, los que serían atendidos por equipos técnicos que abarcaban diversas ramas, cada uno de los cuales atendería entre 15 y 25 grupos. Cada equipo técnico estaría integrado por un mínimo de cuatro personas, incluyendo un extensionista, un técnico agropecuario, un educador y un capacitador en administración. El trabajo con grupos campesinos pasaría por varias etapas bien diferenciadas, desde la formación y consolidación de los mismos hasta su emancipación de la dependencia de la asistencia técnica del proyecto. La metodología también describía con detalles los tipos de trabajos específicos a realizar con los grupos.
Lo que ocurrió en la práctica fue que los equipos técnicos no se formaron, integrándose los servicios de extensión solamente con agrónomos, veterinarios y técnicos agropecuarios. Cuando se contrataron otros técnicos, lo que se hizo en general para realizar capacitación en administración, estos técnicos trabajaron en forma aislada y no en equipo con los extensionistas. Esto trajo como consecuencia dos importantes problemas. Primero, los servicios de extensión se concentraron en cuestiones de tecnología agrícola, descuidando los aspectos de comercialización, organización y gestión.
Como consecuencia, tanto el componente de investigación como los extensionistas promovieron propuestas de dudosa viabilidad económica, o que frecuentemente elevaban la producción sin que los agricultores tuvieran un conocimiento de dónde vender la producción. Así, los técnicos que trabajan para el proyecto se convirtieron frecuentemente en quienes compran insumos y comercializan la producción. Segundo, los extensionistas terminaron realizando otras tareas no directamente vinculadas a la extensión y para las cuales frecuentemente no poseían formación adecuada ni interés, perjudicando el buen cumplimiento de las funciones propias de la extensión. Todas estas funciones adicionales a la asistencia técnica agronómica les llevó un tiempo considerable y afectó negativamente la calidad de los servicios de extensión.
Además, no obstante las definiciones contenidas en el diseño, la mayoría de los extensionistas pareció desconocer la metodología aplicada por el proyecto. Los extensionistas no realizaron el trabajo en etapas previsto con los grupos campesinos, sino que privilegiaron la atención a los miembros de los grupos que poseían parcelas demostrativas o que solicitaban crédito no realizando esfuerzos para capacitar a estos agricultores en transmitir sus conocimientos a otros miembros de la comunidad.
Otro de los importantes problemas de los servicios de extensión estuvo constituido por las serias limitaciones de la asistencia técnica dirigida a las actividades ganaderas, las que constituyen uno de los rubros más importantes. La mayoría de los extensionistas que trabajaron con la producción pecuaria fueron veterinarios, quienes poseían buenos conocimientos en sanidad animal y generalmente han cumplido un buen servicio en relación a problemas sanitarios del ganado. Estas características de la asistencia técnica a la actividad pecuaria respondió en gran medida a las demandas de los campesinos. Sin embargo, estos profesionales descuidaron la atención a aspectos muy importantes en la producción ganadera, como el manejo reproductivo y de pastos. Como resultado, el enfoque del proyecto hacia la actividad ganadera estuvo prácticamente limitado al financiamiento de la compra de ganado y de siembra de pastos y a la atención de problemas de sanidad, sin mayor atención al manejo reproductivo y de pasturas. Ello llevó a una expansión importante de la actividad ganadera, pero también a la generalización de una forma de producir de baja productividad.
La participación en la ejecución de la extensión: La reorientación del PRODEPA que se realizó en 1995 llevó a cambios importantes en el componente extensión. Hasta ese momento, los técnicos extensionistas eran nombrados directamente por la UEP, con la excepción de la zona de Berlín, en la que trabajaban técnicos de MEDA que tenían ya una larga vinculación con los agricultores. A partir de la reorientación, la población campesina comenzó a participar en la selección de extensionistas y en el seguimiento de su trabajo. En efecto, la reorientación del proyecto creó un Comité de Apoyo a la Producción (CAP) a nivel de cada zona del proyecto. Cada uno de estos CAPs, presidido por el Director Zonal del proyecto e integrado también por un representante de la Central Sindical, un representante de la Alcaldía y un representante de las mujeres beneficiarias, realiza la evaluación y selección de aspirantes a técnicos extensionistas. Además, el CAP también realiza una rápida evaluación mensual del desempeño de los técnicos, luego de lo cual el extensionista es autorizado a cobrar su salario.
Si bien el CAP ha permitido la participación de la población campesina en la asistencia técnica, ello no ha estado asociado a un mejoramiento de la calidad de los servicios. En primer lugar, los beneficiarios poseen un limitado conocimiento del funcionamiento del CAP. Generalmente los representantes sindicales son los únicos que lo conocen. Los agricultores frecuentemente no tienen conocimiento de la propia existencia del CAP, por lo que desconocen la forma de canalizar quejas sobre los servicios de extensión. Además, el representante sindical en el CAP no necesariamente posee un contacto estrecho con todas las comunidades de su zona. En segundo lugar, los representantes sindicales en el CAP y la comunidad en general poseen limitada información y conocimientos para evaluar el trabajo de los extensionistas. Las entrevistas realizadas en las comunidades mostraron que las comunidades valoran principalmente la presencia frecuente del técnico y el cumplimiento del cronograma de visitas, no prestando una atención sustantiva a los resultados de la misma.
Investigación Agropecuaria
En cuanto al componente de investigación agropecuaria, el diseño del PRODEPA previó que el CIAT sería la institución encargada de la ejecución del componente. La UEP firmó un contrato con el CIAT inmediatamente luego de comenzada la ejecución en 1991. Este contrato preveía el apoyo a actividades de investigación y la apertura de nuevos centros de experimentación en las zonas del proyecto. llevaron a algunos aportes importantes a los beneficiarios del PRODEPA. En particular, estos resultados tienen que ver con la generación de nuevas variedades de maíz y arroz que han sido adoptadas en las colonias del proyecto y que condujeron a mayores rendimientos. No obstante estos logros, las actividades de investigación del CIAT tuvieron ciertos problemas que perjudicaron el logro de los objetivos productivos del PRODEPA. En primer lugar, el contrato realizado entre la UEP y el CIAT fue extremadamente indefinido. El mismo sólo establecía que los fondos del PRODEPA apoyarían las actividades de investigación del CIAT, sin definir líneas específicas que pudieran interesar al proyecto. En segundo lugar, el CIAT es una institución de un tamaño considerable que recibe financiamientos de diversas fuentes. De este modo, los fondos del PRODEPA constituyeron una porción mínima de su presupuesto. En tercer lugar, las entrevistas realizadas a técnicos de la UEP y del CIAT permitieron observar un limitado relacionamiento entre el CIAT y la UEP en la ejecución del componente investigación. Esto ocurrió especialmente en los primeros años de la ejecución.
Con posterioridad a la reorientación (1995), la UEP firmó un nuevo convenio con el CIAT, en el que se establece en forma más clara las demandas del proyecto hacia la investigación, en particular la búsqueda de alternativas de diversificación, mencionando los posibles cultivos a investigar. Además, la UEP estableció otro convenio con el Instituto de Investigaciones Agrícolas "El Vallecito", dependiente de la Universidad Gabriel René Moreno. Esta institución posee una larga experiencia en investigación de cultivos característicos de la pequeña producción, en particular frejol, hortalizas y yuca, no habiéndose considerado en el diseño a pesar de haber comenzado su actuación en 1979 y de haber sido la institución que realizó el trabajo de adaptación de variedades de frejol utilizadas en Berlín para las primeras exportaciones a Brasil, las que comenzaron en el año 1987 (antes de la elaboración del PRODEPA).
Componente Promoción de la Mujer
Desde su inicio el proyecto ha formado grupos de mujeres a través de los cuales se ha canalizado crédito de libre disponibilidad y capacitación a las mujeres. Se han organizado 119 grupos, con un total de 2 500 beneficiarias. Se han capacitado 80 promotoras en salud. Estimando la proporción entre numero de grupos y cantidad de promotores, se obtiene que cada promotor (a) ha tenido a su cargo 1.5 grupos.
Los préstamos a pesar de ser bajos han cumplido la función de apoyar la economía familiar. La mayoría de las mujeres han invertido el dinero en el chaco y en la compra de animales. No se registra mora entre las mujeres. Todas han pagado sus deudas. En Antofagasta, las beneficiarias aseguraron que se han ayudado entre sí, para evitar que algunas entraran en categoría de morosas por no poder pagar sus deudas.
Las beneficiarias han recibido cursos de nutrición, costura y artesanía. En el caso de Berlín, también se les ha capacitado en horticultura y en el uso de agroquímicos. De acuerdo con la información proporcionada por la UEP, un total de 2 500 mujeres, o sea el 100 % de las participantes, se ha beneficiado de los cursos de nutrición. En estos cursos se les ha enseñado a cocinar la soja, maní, yuca y frejol, de igual manera que se familiarizan con sus valores nutritivos. Un 83 % (2 075) de las mismas ha recibido (por solicitud directa) capacitación en corte y confección.
La capacitación se ha orientado más a proporcionar asistencia e información en el mejoramiento del hogar, nutrición y en cierta medida a la prevención de enfermedades que a la promoción de la organización femenina para iniciar actividades productivas independientemente. De acuerdo con lo observado en las visitas de campo, la capacitación, en torno a la familia, ha sido, valorizada no solo por las beneficiarias sino que también por sus compañeros. Lo cual se explica dentro del contexto de la cultura comunitaria andina, que privilegia y valoriza la articulación de los valores familiares.
Además, también se explica porque estas actividades se han orientado a combatir problemas de salud y nutrición básicos que sufren las familias.
En conversaciones con beneficiarios, se pudo determinar que los hombres están apoyando la capacitación de las mujeres. En síntesis, el componente mujer ha ejecutado un conjunto de actividades que, para la región, han sido consideradas como pioneras. La ejecución de estas actividades ha sido realizada con aceptable eficiencia y, a pesar de varios problemas mencionados, los efectos obtenidos se ajustan a los objetivos programados por el PRODEPA.
Infraestructura Vial
El diseño del proyecto proponía rehabilitar 399 km. de caminos, construir 95 cabezales, 212 mts. de puentes y 328 alcantarillas, mantener 398.9 km. de caminos ripiados y de tierra, y la refacción de 216 mts. de puentes y alcantarillas.
La ejecución del componente se previó que estaría a cargo de CORDECRUZ, a través de la Unidad de Infraestructura (UI). A nivel de la UEP estaba previsto que el especialista en caminos y drenajes viales se encargaría de coordinar y agilizar la ejecución de las obras.
Además, CORDECRUZ designaría personal para la supervisión y fiscalización de obras. La ejecución de obras estaba previsto realizar bajo dos modalidades: la terracería, ripiado y mantenimiento a cargo del SNC, previa suscripción de un convenio con CORDECRUZ; y las obras de drenaje vial mediante la contratación de empresas constructoras locales de acuerdo a normas legales. En el diseño original se estableció que previo al inicio de las obras, se realizarían los estudios y diseños definitivos de todas las obras a realizar.
Los recursos económicos asignados en el diseño (estaban subestimados) no fueron suficientes para cumplir con las metas iniciales del componente; esto llevó a que la UEP con apoyo del FIDA y la CAF en 1995 busque y obtenga fuentes complementarias de financiamiento. El proyecto obtuvo recursos adicionales por un monto de USD 973 954, provenientes del Fondo de Desarrollo Campesino (FDC) y del Programa Mundial de Alimentos (PMA)-BOL/3866 para la rehabilitación de caminos y la construcción de puentes.
El diseño de los puentes tipo de la ex-CORDECUZ de 5.00 mts. de luz probó no ser el mas adecuado para las características de suelo y topografía de la zona. Los proyectos de ubicación y emplazamiento de los puentes, considerados en el diseño original demostraron no ser los mas apropiados; incluso, el modelo de los puentes tipo planteados en el documento del proyecto, no correspondía al modelo original de dos carriles; esto llevo a construir puentes angostos de un solo carril.
A pesar de que el proyecto logró captar recursos adicionales del FDC y del PMA, el financiamiento subestimado de recursos llevó a reprogramar y disminuir las metas iniciales del componente, siendo éstas mas reales que las previstas en el diseño del proyecto. Paralelamente, con la Reorientación del proyecto se dinamizan las acciones y se potencia mas la construcción de puentes. Para cumplir las metas reprogramadas el componente disponía de un presupuesto de USD 4 263 260.
De los diez tramos de caminos principales previstos a rehabilitar, sólo se concluyeron cuatro; siendo tres caminos los financiados por el fondo OPEP y el aporte local. Cabe señalar que la mayor parte de las obras programadas se concentraba en San Julián (Brecha Casarabe) y es dónde menos obras se concluyeron.
La rehabilitación de los caminos y la obras de arte debían terminarse en el tercer año de ejecución del proyecto, de acuerdo a lo previsto en el diseño original. El atraso en la ejecución del componente y el no cumplimiento de las metas iniciales se ha debido a las siguientes causas: a) demora en la culminación de los estudios y diseños definitivos para las obras; b) financiamiento subestimado de recursos que no permitía encarar las obras previstas; y c) incumplimiento del SNC al convenio de coejecución. Estos elementos fueron internos al proyecto, mientras que los externos han sido a) la desaparición de la UI de la ex-CORDECRUZ, quien asumía el apoyo en la elaboración de estudios y diseños, y la fiscalización de obras; b) procesos largos entre la licitación y adjudicación de obras, debido a la espera de resoluciones prefecturales; y c) dilatados procesos de aprobación y financiamiento de obras por parte del FDC, y últimamente la no disponibilidad de los recursos comprometidos por esta institución.
Bajo la modalidad de "alimentos por trabajo" se han construido cerca de 117 puentes de madera, en los cuales los beneficiarios colocan la mano de obra para el acopio y rallado de la madera, así como para el ensamblado de los puentes; el PMA proporciona alimentos para compensar los jornales y el proyecto pone el diseño, la supervisión y los equipos y materiales requeridos, como herramientas, clavos, tirafondos y otros.
Por otra parte, en coordinación con el componente mujer, por administración directa del proyecto se construyeron treinta tres "Centros Polifuncionales de Capacitación"; en algunos casos los centros son con materiales locales (rústicos) y en otros con muros de manpostería. Son instalaciones que sirven para desarrollar reuniones, talleres y eventos de capacitación entre otros. Los beneficiarios aportan con mano de obra, la cubierta y el terreno, representando el 35% del costo total; mientras que el proyecto cubre el 65% restante con materiales de construcción, dirección técnica y otros.
El mantenimiento de aproximadamente 190 kms. de caminos se realizó en acuerdo con el SNC, desde dos años atrás. Los campesinos priorizaron los tramos y proporcionaron alimentación y alojamiento a los operadores; el SNC aportó moto niveladoras, operadores y la dirección técnica; y el proyecto facilitó combustible y lubricantes, los materiales de reposición del ripio y la supervisión de obras. En conformidad a la Ley Nº 1551, el proyecto tiene previsto transferir a los GM del área del proyecto los caminos que estén rehabilitados, con excepción del camino de la Brecha Casarabe que ya fue traspasado.
Los GM se encargarán del mantenimiento de los caminos vecinales y secundarios en coordinación con los beneficiarios y las instituciones del lugar; hasta el presente los tres municipios del área del proyecto están en proceso de implementación de moto niveladoras.
En los sitios donde se han rehabilitado y mantenido caminos el beneficio principal es que se ha logrado una transitabilidad casi permanente en todo el año, aunque en época de lluvias existe cierta dificultad. Las obras evitaron represamientos e inundaciones provocados por los terraplenes viales y mejoraron la capacidad de escorrentía de la zona, aunque todavía existen tramos susceptibles de anegamiento. Los beneficios indirectos logrados son: incremento del flujo y servicios de transporte; disminución de los costos de transportes (pasajes y servicios); disminución de los tiempos de viaje; mayor integración regional de las áreas; la mayor accesibilidad a recursos naturales desaprovechados; generación de nuevas oportunidades de inversión en la zonas habilitadas; mayor vinculación al mercado y menor deterioro de los productos comercializados y, en consecuencia mejor precio y mayores ingresos; y posibilidad de diversificación productiva e incremento de la frontera agrícola.
La participación de los beneficiarios con mano de obra y recursos en la construcción de los puentes de madera, centros de capacitación y viviendas de madera fue importante. Adicionalmente, es relevante la capacitación práctica de los campesinos en la ejecución de las obras. El bajo costo y la calidad de los puentes de madera que probaron ser buenos, atrajo el interés del Proyecto Chuquisaca Sur para replicar la construcción de los puentes en su área de acción. Para el efecto, el componente prestó servicios de capacitación a los técnicos del Proyecto mencionado.
Las comunidades beneficiarias en reuniones participativas definen y priorizan los sitios para la ejecución de las obras de infraestructura vial. Los representantes campesinos también participan en el Directorio del proyecto tomando decisiones en la selección y adjudicación de las obras a las empresas contratistas.
En síntesis, la ejecución de este componente se caracterizó por muchos problemas. Estos problemas se originaron tanto en errores de diseño que obligaron a re-estimar costos y metas como en errores de implementación que produjeron retrasos considerables, falta de coordinación entre las obras y otras actividades del proyecto, mala calidad de algunos productos y, sobre todo, el persistente aislamiento de las zonas más alejadas del área del proyecto (p.ej. el "fondo" de la Brecha Casarabe).
Conclusiones sobre el diseño del Proyecto
Las principales conclusiones en relación al Diseño del Proyecto son las siguientes:
El diseño del proyecto identificó los principales fenómenos que explicaban tanto la situación de pobreza existente como las vías de solución a estas situaciones. En particular, las etapas de evolución productiva de las fincas de los colonos fueron un instrumento útil para comprender los fenómenos identificados y las soluciones a apoyar con los componentes y actividades del proyecto. Además, la estrategia principal de consolidar a los pequeños colonos mediante el desarrollo y modernización de sus fincas, fue oportuna dado que la ausencia de este tipo de intervención podría haber generado la compra de las tierras por parte de terceros y la proletarización de los pequeños agricultores. Sin embargo, se subestimó la intensidad y ritmo de las transformaciones en el contexto (p.ej. la construcción de carreteras pavimentadas y la oferta de servicios regionales de maquinaria), aunque se identificaron correctamente la dirección de estos cambios.
El diseño del proyecto incluyó una serie de actividades que la dinámica de las variables contextuales invalidó: p.ej. demanda de crédito para desmonte manual, demanda de crédito para compra de maquinaria en forma colectiva, etc. Además, se sobrestimó la capacidad institucional existente para implementar un proyecto de estas características. Esto generó problemas de ejecución en varias etapas de la vida del proyecto. En particular, la capacidad gerencial de la UEP debería haber sido reforzada con recursos del proyecto para contratar asesores de alto nivel en momentos claves de la implementación. Por otra parte, el diseño del componente de Infraestructura presentó fallas técnicas significativas. de hecho, los costos reales de las obras viales resultaron un 518 más altos que los cálculos elaborados durante la formulación. Esto generó problemas importantes en el proyecto pues además de tener que recurrir a nuevas fuentes de financiamiento, las metas no fueron alcanzadas y esto obstaculizó el desempeño de otros componentes y generó resistencias y protestas en la población beneficiaria. Además, se subestimaron las dificultades asociadas a la tercerización de los servicios de extensión, en particular las diferentes visiones del gobierno y de las ONGs en relación a la forma de trabajo con los agricultores.
Conclusiones en relación a la implementación del proyecto
La Dirección del Proyecto ha presentado importantes limitaciones. El PRODEPA no implementó algunos elementos principales del diseño para su organización y administración. Las presiones de orden político-partidario y la elevada rotación de sus principales autoridades llevaron a una paralización y cambios de rumbo, personal y enfoques. A partir de la "reorientación", se producen cambios en la dirección adecuada y el incremento de la participación de los beneficiarios atenúa las presiones políticas (p.ej. Berlín). Los componentes que han sufrido menos la inestabilidad son el de Crédito y el de Promoción de la Mujer: no casualmente, sus coordinadores en la UEP son los únicos funcionarios que no han cambiado desde el inicio de las actividades de PRODEPA.
En la primera parte de la ejecución del PRODEPA la supervisión externa del proyecto no fue lo suficientemente enérgica para impedir la modificación de elementos de la organización para la ejecución que se revelaron críticos durante la implementación del proyecto. En efecto, CORDECRUZ inició el proyecto sin establecer la UEP en Montero y generando interferencia negativa del resto de la burocracia de esta institución sobre la UEP. Tampoco se logró la autonomía presupuestaria y de delegación de gastos en la UEP sino que estas cruciales funciones quedaron asimiladas a los canales burocráticos de la Corporación. Además, el Directorio no fue establecido según lo previsto (con adecuada participación de los beneficiarios) y tampoco se logró que el Co-Director Internacional fuera nombrado (lo cual era un reaseguro del Diseño para reforzar la escasa capacidad en proyectos de desarrollo rural que caracterizaba a CORDECRUZ).
El componente de Crédito ha tenido un desempeño en general adecuado. Este financiamiento explica buena parte del cambio de condiciones productivas en Antofagasta (p.ej. área desmontada) y Huaytú con menor incidencia en Berlín y San Julián. Sin embargo, el manejo gerencial de las situaciones de mora conflictiva (Antofagasta) no ha sido apropiado. La focalización de los recursos existentes en las áreas más alejadas (Brecha Casarabe) es prioritaria en lo que resta de la ejecución del proyecto.
La ejecución del componente de Extensión no implementó la metodología propuesta en el diseño del proyecto. En efecto, el diseño propuso que la extensión se canalizara a través de grupos de agricultores, los que serían atendidos por equipos técnicos seleccionados a través de cursos de capacitación, que abarcaban diversas ramas, cada uno de los cuales atendería entre 15 y 25 grupos. El trabajo con grupos campesinos debía pasar por varias etapas bien diferenciadas. Lo que ocurrió en la práctica fue que los equipos técnicos no se formaron, integrándose los servicios de extensión solamente con agrónomos, veterinarios y técnicos agropecuarios seleccionados directamente por la UEP. Además, no obstante las definiciones contenidas en el diseño, la mayoría de los extensionistas pareció desconocer la metodología de extensión, que debía aplicar el proyecto y privilegiaron la atención de quienes poseían parcelas demostrativas, con un alto costo por beneficiario.
La mayoría de los extensionistas que trabajaron con la producción pecuaria fueron veterinarios, quienes poseían buenos conocimientos en sanidad animal y generalmente han cumplido un buen servicio en relación a problemas sanitarios del ganado. Sin embargo, estos profesionales descuidaron la atención de aspectos muy importantes en la producción ganadera, como el manejo reproductivo y de pastos.
Como resultado, el enfoque del proyecto hacia la actividad ganadera estuvo prácticamente limitado al financiamiento de la compra de ganado y de siembra de pastos y a la atención de problemas de sanidad, sin mayor atención al manejo reproductivo y de pasturas. Ello llevó a una expansión importante de la actividad ganadera, pero también a la generalización de una forma de producir de baja productividad.
La investigación agropecuaria del CIAT produjo algunos aportes importantes a los beneficiarios del PRODEPA. En particular, estos resultados tienen que ver con la generación de nuevas variedades de maíz y arroz que han sido adoptadas en las colonias del proyecto y que condujeron a mayores rendimientos. No obstante estos logros, las actividades de investigación del CIAT no coordinaron con la UEP limitando el logro de los objetivos productivos del PRODEPA.
El diseño original del proyecto previó la realización de actividades de capacitación en diferentes niveles, alcances y temáticas, tanto para técnicos como para los beneficiarios del proyecto. La capacitación estaba prevista a servir en el proceso de reclutamiento de extensionistas, oficiales de crédito y mujeres promotoras, donde sólo los mejores alumnos serían contratados. Asimismo, preveía actividades de capacitación para los beneficiarios. Estos objetivos fueron alcanzados parcialmente: no hubo relación entre el reclutamiento y la capacitación de ningún técnico, hubo numerosas actividades de capacitación de técnicos pero sin responder a planes integrales y con dificultades de ejecución y aprovechamiento de las destrezas adquiridas, la capacitación de beneficiarios enfrentó muchas críticas que estarían siendo solucionadas desde hace una año con el incremento de la participación campesina en la programación de estas actividades.
El componente de Promoción de la Mujer ha ejecutado un conjunto de actividades que, para la región, han sido consideradas como pioneras. La ejecución de estas actividades ha sido realizada con aceptable eficiencia y, a pesar de varios problemas mencionados, los efectos obtenidos aparentemente se ajustan a los objetivos programados por el PRODEPA.
En el componente de Infraestructura, de los diez tramos de caminos principales previstos a rehabilitar, sólo se concluyeron cuatro; siendo tres caminos los financiados con el fondo OPEP y el aporte local.
Cabe señalar que la mayor parte de las obras programadas se concentraba en San Julián (Brecha Casarabe) y es dónde menos obras se concluyeron. la construcción de puentes y obras de arte, con participación campesina, ha sido un logro del proyecto. En síntesis, la ejecución de este componente se caracterizó por muchos problemas.
Estos problemas se originaron tanto en errores de diseño que obligaron a re-estimar costos y metas como en errores de implementación que produjeron retrasos considerables, falta de coordinación entre las obras y otras actividades del proyecto, mala calidad de algunos productos y, sobre todo, el persistente aislamiento de las zonas más alejadas del área del proyecto (p.ej. el "fondo" de la Brecha Casarabe). Las obras "por contrato" resultaron más caras pero entregadas a tiempo mientras que las obras "por administración" aunque un poco más económicas se retrasaron mucho. La capacidad de diseño de ingeniería definitiva fue sumamente lenta.
El sistema de SyE no fue eficiente y no cumplió con los objetivos previstos. Las actividades del sistema no acompañaron la dinámica de la ejecución. Solamente después de tres años se establecieron sistemas de información aptos para el seguimiento e información a la gerencia los cuales, después, bajaron su calidad por falta de adecuada gerencia. Las acciones de evaluación prácticamente no se desenvolvieron.
La participación activa del FIDA durante la implementación, y la supervisión intensiva por parte de la Institución Cooperante (la CAF) después de los primeros años de ejecución, fueron factores importantes que permitieron aprovechar las características favorables del contexto para que el proyecto alcanzara sus resultados.
En cada zona del proyecto existen, sin embargo, todavía acciones por completar para asegurar la sostenibilidad de los logros obtenidos y aún más, para apoyar un creciente proceso de acumulación y desarrollo de los beneficiarios. Algunas de estas actividades se darán en forma autónoma pero un conjunto de acciones complementarias deberían ser llevadas a cabo por el PRODEPA (ver párrafos 90-96 de este Resumen y el texto del Informe).
Conclusiones en relación a los resultados obtenidos
Las colonias agrícolas seleccionadas por el PRODEPA (Antofagasta, Huaytú, Berlín y San Julián), muestran formidables transformaciones productivas y económicas desde 1990. Estas transformaciones incluyen significativos incrementos de las áreas destroncadas y de las superficies bajo cultivo mecanizado, importante expansión de las áreas de pasturas implantadas ("barbecho" cultivado), gran aumento de la dotación de maquinaria agrícola y del hato ganadero y remarcable diversificación de cultivos incluyendo prácticas de rotación no conocidas un lustro atrás. Además, se observan nuevas actividades no agrícolas como servicios productivos, comercio minorista, servicios de transporte, energía, etc. Los ingresos de la población objetivo se han incrementado significativamente y la existencia de situaciones de pobreza absoluta se ha reducido a niveles mínimos.
(a) El área cultivada total pasó de 30 000 ha a casi 56 000 ha (un incremento del 83%) en seis años. Esta superficie incluye áreas dedicadas a cultivos agrícolas anuales y perennes así como superficies con pasturas implantadas.
(b) El área bajo cultivos agrícolas pasó en seis años de unas 16 000 ha a casi 37 000 ha (un incremento del 130%). Este crecimiento es superior al correspondiente al total del Departamento de Santa Cruz que, en similar período aumentó sus áreas cultivadas en un 50%. En consecuencia, los pequeños agricultores fueron mucho más dinámicos que el total del sector.
(c) El área bajo pastos cultivados (Barbecho cultivado) ha alcanzado unas 19 000 ha frente a poco más de 12 000 ha al inicio del proyecto (un incremento de casi el 40%).
(d) Las áreas destroncadas y aptas para mecanización han alcanzado las 24 000 ha aproximadamente lo que, comparado con las menos de 5 000 ha al inicio del proyecto implican un incremento de casi el 450%.
El hato ganadero bovino se ha incrementado significativamente. En efecto, se estima que actualmente el hato ganadero de las colonias es casi de 30 000 cabezas. Este dato representa un incremento de casi el 150% respecto a la situación anterior al proyecto.
Los ingresos de los colonos han mejorado substancialmente. Los colonos de mayores ingresos son aquellos ubicados en Berlín y Antofagasta con alrededor de 20 ha mecanizadas bajo cultivo, seguidos por los de 10 ha cultivadas en San Julián Centro. En ambos casos, los ingresos superan ampliamente la línea de ingresos de pobreza rural y también las estimaciones de la evaluación ex-ante.
En Huaytú los ingresos se han incrementado más modestamente pero alcanzan a superar la línea de pobreza mientras que Brecha Casarabe (San Julián) los ingresos actuales, pese a representar un incremento del 200% respecto a los originales, aún no superan totalmente la línea de pobreza absoluta. Quedan muchas menos situaciones de pobreza absoluta en el área comparado con la situación previa al proyecto. La emigración de los colonos se ha detenido completamente y, en rigor, se registra un flujo de inmigrantes en la casi totalidad de las colonias. La obtención de tierras aledañas y/o las ofertas de empleo rural en buena parte de las fincas son los factores de atracción más importantes. El objetivo de consolidar los asentamientos ha sido plenamente logrado. Las metas estimadas por el diseño del proyecto iban a ser alcanzadas alrededor del año 2 003 y han sido superadas en casi todos los casos seis años antes.
¿Cuánto ha influido el PRODEPA en este proceso de transformación y desarrollo? ¿Es posible afirmar que sin el proyecto estos fenómenos se habrían producido de igual forma? ¿Hasta qué punto el PRODEPA no habrá sido un elemento distorsionante en un proceso que, espontáneamente, habría desencadenado el desarrollo de los colonos agrícolas? Un indicio de que el PRODEPA, focalizado hacia las colonias agrícolas, habría tenido una fuerte influencia en su proceso de desarrollo lo da la comparación entre tasas de crecimiento del sector agropecuario departamental y las colonias en los últimos años.
Las colonias han crecido más dinámicamente que el sector agropecuario en su conjunto en el Departamento de Santa Cruz.
La magnitud, dirección y calidad de los cambios productivos y en las condiciones económicas de los beneficiarios del PRODEPA permite afirmar que los objetivos generales del proyecto han sido cumplidos exitosamente. En rigor, los resultados obtenidos han detenido la emigración desde las colonias, consolidando los asentamientos, y ha mostrado que la estrategia de colonización de áreas tropicales con campesinos pobres de las tierras altas es viable y replicable.
La importancia de los factores de contexto en la transformación observada introduce la cuestión de hasta dónde los resultados obtenidos pueden ser explicados como efectos de los componentes y actividades del proyecto. En rigor, puede afirmarse que el PRODEPA operó como oportuno catalizador de un proceso de acumulación y desarrollo regional en el cual los pequeños colonos jugaron y juegan un rol no secundario. Las principales contribuciones del PRODEPA a los cambios ocurridos en la producción agropecuaria en las zonas del proyecto estuvieron constituidas por la construcción de caminos y la provisión de crédito.
Estas acciones permitieron que los beneficiarios pudieran no solamente comercializar con facilidad su producción, sino que atrajeron a un variado espectro de actores externos a las colonias (vendedores de insumos y maquinaria agrícola, empresas de servicios agrícolas, grandes productores que arrendaban su maquinaria) que desempeñaron un papel relevante en el financiamiento de la producción y, aun más importante, en la transferencia de tecnología.
En otras palabras, la construcción de caminos y la provisión de crédito del PRODEPA permitieron que campesinos pobres se integraran--tanto del punto de vista físico como económico a un contexto de rápido desarrollo de la producción agrícola, formando parte del mismo en lugar de quedar marginados como habría ocurrido en ausencia del proyecto.
Por el contrario, puede afirmarse que en términos generales, el papel de la extensión en los cambios ocurridos a nivel de la producción en las zonas del proyecto fue bastante limitado (con la excepción de Berlín dónde se consolidaron las acciones previas de MEDA). Las actividades de investigación tuvieron también como resultado algunos aportes importantes en la zona del proyecto, pero su vinculación con los financiamientos del PRODEPA fue mínima.
Todas las colonias mostraron cambios significativos en la producción agropecuaria. Sin embargo, la performance de los servicios de extensión dejó mucho que desear (con la excepción de Berlín, donde fue un factor clave en los éxitos productivos). Los cambios en la producción tuvieron que ver principalmente con lo que sucedía en las zonas aledañas a las del proyecto, en las que se produjeron cambios en la producción agrícola con una intensidad y velocidad que superó toda expectativa del diseño. El fuerte desarrollo de la agricultura en estas zonas próximas al proyecto tuvo una influencia decisiva en los cambios técnicos que se dieron en las zonas beneficiarias del proyecto. En efecto, las colonias beneficiarias del PRODEPA están ubicadas en una región mayor caracterizada por la presencia de grandes productores, los que cultivan fundamentalmente soja, así como de empresas comerciales que venden insumos y maquinaria agrícola y de empresas que realizan el destronque de tierras con monte virgen o barbecho en forma mecánica. Si bien la presencia de estos actores se expandió notablemente con posterioridad a 1990, los mismos ya estaban presentes en zonas aledañas al proyecto en el momento del diseño, siendo su influencia pequeña debido a las pésimas vías de acceso y el desinterés de los mismos de trabajar con campesinos pobres. La construcción de caminos y la disponibilidad de créditos por parte de los campesinos despertó un enorme interés de los mismos en vender sus productos (por ej. insumos y maquinaria) y servicios (por ej. desmonte, preparación de suelos y cosecha).
La magnitud, dirección y calidad de los cambios productivos y en las condiciones económicas de los beneficiarios del PRODEPA permite afirmar que los objetivos generales del proyecto han sido cumplidos exitosamente. Los resultados obtenidos han consolidado las colonias de pequeños agricultores, detenido la emigración desde las colonias dirigidas y mostrado que la estrategia de colonización de áreas tropicales con campesinos pobres de las tierras altas es viable y replicable.
Las principales contribuciones del PRODEPA a los cambios ocurridos en la producción agropecuaria en las zonas del proyecto estuvieron constituidas por la construcción de caminos y la provisión de crédito. Estas acciones permitieron que los beneficiarios pudieran no solamente comercializar con facilidad su producción, sino que atrajeron a un variado espectro de actores externos a las colonias (vendedores de insumos y maquinaria agrícola, empresas de servicios agrícolas, grandes productores que arrendaban su maquinaria) que desempeñaron un papel relevante en el financiamiento de la producción y, aun más importante, en la transferencia de tecnología. En otras palabras, la construcción de caminos y la provisión de crédito del PRODEPA permitieron que campesinos pobres se integraran, tanto del punto de vista físico como económico, a un contexto de rápido desarrollo de la producción agrícola, formando parte del mismo en lugar de quedar marginados como seguramente habría ocurrido en ausencia del proyecto.
El trabajo con grupos de mujeres ha tenido efectos positivos del punto de vista de la formación de capital social. Tanto hombres como mujeres entrevistados reconocieron que las mujeres no concurrían a las reuniones de los sindicatos antes del proyecto. El trabajo con grupos permitió a las mujeres miembros acostumbrarse a participar activamente en reuniones. Esto tuvo un efecto positivo en la participación de las mujeres en las reuniones sindicales, a las que actualmente concurren y participan mucho más activamente que antes del proyecto. Además, varias mujeres se han convertido en líderes sindicales y ocupan cargos en la estructura sindical. La cobertura y aceptación de las actividades de promoción de la mujer deberían haber producido cambios en las condiciones de vida de los hogares atendidos (p.ej. en la dieta de los niños, en los hábitos higiénico-sanitarios, etc.).
El PRODEPA, aportando recursos financieros, información y articulación interinstitucional, operó como oportuno catalizador de un proceso de acumulación y desarrollo regional en el cual los pequeños colonos jugaron y juegan un rol importante,.
Las principales Recomendaciones de la Misión de Evaluación Pre-terminal para mejorar el desempeño de la ejecución en lo que resta del PRODEPA, son las siguientes:
Recomendaciones Generales
a. Es necesario consolidar lo logrado por el PRODEPA desde su reorientación. En particular, mantener los órganos de dirección y decisión con adecuada y permanente representación de los beneficiarios.
b. Es recomendable focalizar los recursos de crédito, extensión e infraestructura en las áreas menos favorecidas del proyecto: concretamente, en la Brecha Casarabe de la colonia San Julián desde el núcleo 23 en adelante.
c. Antofagasta debería ser atendida con un mínimo de recursos vinculados solamente al componente de Mujer y con capacitación de los agricultores en manejo del suelo.
d. Huaytú debería ser objeto de un ejercicio de programación para la consolidación de una cuenca lechera. En este ejercicio se debería interesar a la PIL y sumar a los esfuerzos del proyecto los de otras agencias co-ejecutoras (p.ej. CIAT, la Universidad, etc.)
e. Es altamente recomendable elaborar una encuesta-diagnóstico en las cinco colonias beneficiarias del proyecto con el objeto de ajustar la información sobre los cambios productivos, económicos y sociales de la población-objetivo, relevada en forma preliminar por la Misión de Evaluación Pre-terminal. Esta tarea debería financiarse con recursos del préstamo y no después de mediados de 1998.
f. El proceso de transferencia de funciones de apoyo a los municipios y a las organizaciones de beneficiarios así como la ampliación de la cobertura de esta asistencia a otras colonias debería ser iniciado a la brevedad.
Extensión
Debe procurarse que los campesinos paguen parte del costo de la asistencia técnica, y capacitarlos en su evaluación. En particular hay que fortalecer los equipos relacionados con la producción láctea en el área de Huaytú, contratando servicios de apoyo técnico (con pago parcial de parte de los productores); relacionar las experiencias obtenidas en Berlín con los programas de extensión a focalizar en el área de Brecha Casarabe (del núcleo 23 en adelante); sistematizar los esfuerzos realizados en parcelas demostrativas y analizar su viabilidad económica y de comercialización para programar actividades de diversificación productiva; y focalizar las actividades de extensión en Antofagasta en el manejo de suelos con medios mecanizados.
Investigación
Deben apoyarse los cambios que se hicieron en el componente de investigación después de l reformulación del proyecto en 1995, particularmente en relación con las instituciones ejecutoras, involucrando al Instituto de Investigaciones Agrícolas El Vallecito en la investigación de cultivos de los pequeños productores (frejol, hortalizas, yuca) y realizando convenios muy específicos con el CIAT sobre sistemas de producción en el contexto del manejo del barbecho, cultivos alternativos, manejo de suelos con medios mecanizados y cultivos de granos con fertilizantes, evaluando la viabilidad económico-financiera de paquetes alternativos.
Infraestructura
En el período de ejecución que le queda al proyecto, es conveniente seguir con la rehabilitación de los caminos bajo la modalidad de contratos de obra con empresas constructoras locales; a pesar de que el costo es un 25% superior al que cobra el SNC, se ejecuta en menor tiempo. Además, las boletas de garantía que depositan las empresas asegura la conclusión y la calidad de las obras de acuerdo a los diseños técnicos. Adicionalmente, se debe implementar un programa para el mantenimiento de los caminos ya rehabilitados, los que han sido afectados por las lluvias y el tránsito de vehículos pesados, para así transferir los tramos camineros a la administración de los municipios. El programa también debe contar con recuadros para organizar y capacitar a los campesinos para el mantenimiento de los caminos. Finalmente, hay que continuar con el ordenamiento y codificación de la documentación y las carpetas de los proyectos camineros, para así traspasar a la administración de los municipios la continuidad y mantenimiento de todas las obras de infraestructura construidas, en el marco del proceso de transferencia y consolidación del proyecto.
Género
Se recomienda fortalecer organizacionalmente los grupos de mujeres para desarrollar su capacidad de gestión, evitando programas de capacitación de corte vertical, de arriba hacia abajo, diseñados por la UEP sin consulta y sin activa participación de las beneficiarias en la identificación de prioridades y diseño del programa mismo.
Seguimiento y Evaluación
La UPSE debería tener un solo responsable a nivel central para las tareas de planificación, seguimiento y evaluación de la marcha del proyecto. Se debe reubicar la UPSE a nivel central para que apoye a la UEP en la gestión. Por otra parte, es conveniente que la evaluación sea externa al proyecto y se ubique en la Unidad de Monitoreo dependiente de la Dirección de Programación, Operaciones y Presupuestos de la Prefectura del Departamento. La UPSE debe realizar sondeos rápidos de opinión, entrevistas con informantes calificados y visitas de campo. Finalmente para apoyar el proceso de consolidación y transferencia del proyecto sería provechoso que la UPSE despliegue acciones de capacitación y asesoramiento a las organizaciones campesinas, beneficiarios y otros en el manejo y elaboración de instrumentos de SyE para las actividades a desarrollar.
De igual forma, es conveniente apoyar a los Municipios para que implementen y manejen procedimientos de SyE acordes a sus responsabilidades.
Crédito
(a) Reforzar las misiones de supervisión con una consultoría sobre sistemas financieros (crédito y ahorro) a cargo de un especialista que no viva en Santa Cruz, para minimizar el riesgo que esté sujeta a presiones que puedan comprometer su objetividad; (b) Propiciar la regularización de los títulos de propiedad y al mismo tiempo considerar la posibilidad de utilizar de modo experimental un fondo de garantía; (c) Iniciar como prueba piloto, experiencias en ahorro y otros servicios financieros además de crédito; (d) En los créditos de producción establecer plazos de acuerdo al ciclo de producto, y tomar en cuenta la importancia que para los prestatarios tiene la cuota del préstamo (y no solamente la tasa de interés); (e) Captar y presentar los datos del componente crédito con una desagregación por sexo; (f) Implementar y supervisar la implementación de las recomendaciones contenidas en el informe de MEDA sobre el componente de crédito de noviembre de 1996, considerando la posibilidad de extender la aplicación de dichas recomendaciones a la Colonia de San Julián; (g) Es conveniente suscribir un convenio con ANED para apoyar la otorgación de los créditos a los grupos de mujeres.
Lecciones de la Experiencia
La experiencia del PRODEPA muestra que, en condiciones agroecológicas adecuadas y con apoyo selectivo en infraestructura y producción agropecuaria, promover la colonización de áreas tropicales con agricultores que hayan recibido tierra en cantidad y calidad aceptable, es una solución válida para reubicar campesinos pobres de otras regiones. Esto implica que la replicabilidad de este tipo de programas es en principio recomendable en áreas dónde se den (o puedan darse) estas condiciones.
Cuando en la etapa de estudios y formulación se tienen dudas sobre la capacidad institucional y de gerencia, es necesario incorporar al diseño de los proyectos elementos que minimicen los riesgos de estos déficits. En particular, la aplicación de métodos rigurosos para el análisis de déficits institucionales (p.ej. Sistema de Análisis de la Capacidad Institucional) es recomendable en estos casos. Medidas posibles a aplicar son la incorporación de mayores recursos para asistencia técnica internacional (p.ej co-directores) y la capacitación de personal.
Cuando la infraestructura de transportes es crucial para asegurar la entrada expedita de servicios e insumos y la salida de la producción hacia los mercados es fundamental asegurarse que estas obras estén oportunamente terminadas antes de iniciar acciones que puedan encontrar obstáculos vinculados al transporte.
La elevada rotación de los equipos del proyecto motivada por factores políticos debe ser minimizada. El rol de la IC en estos casos, así como la eventual participación del FIDA frente a las autoridades, debe ser enfatizado, suspendiendo (o anunciando la suspensión de) desembolsos ante decisiones arbitrarias que perjudiquen la buena ejecución de los proyectos.
Cuando se proponga la contratación de ONGs para la ejecución del componente extensión, deberían incluirse mecanismos para prevenir potenciales problemas que pueden presentarse durante la ejecución.
La experiencia del PRODEPA mostró que pueden presentarse problemas entre las ONGs y la UEP que terminan comprometiendo seriamente el cumplimiento de lo que fue propuesto en el diseño. Las ONGs pueden tener formas de trabajo diferentes que las propuestas por el proyecto, por ej. en relación al criterio de selección de beneficiarios y a la metodología de la extensión, y pueden presentarse problemas entre la UEP y las ONGs motivadas por cuestiones políticas. Por lo tanto, en aquellos casos en los que el diseño realice una apuesta fuerte a la participación de ONGs en la ejecución del componente extensión, debería al mismo tiempo establecer mecanismos para seguir de cerca este proceso en el período inicial de la ejecución del proyecto. Esto implicaría, entre otras cosas, destinar recursos adicionales para las actividades de supervisión y para consultorías que refuercen aspectos importantes del trabajo con las ONGs en ese período inicial.
Las funciones de asistencia técnica agronómica deberían separarse de aquellas correspondientes a la formación de grupos y organización y a las de crédito. Si bien el diseño del PRODEPA propuso separar varias de estas actividades, esa separación debería ser aun mayor, de modo de evitar sobrecargar a los técnicos extensionistas con tareas para las cuales generalmente poseen escasa formación, experiencia e interés (por ej. las actividades relacionadas al crédito). Tanto las tareas de formación y consolidación de grupos como el manejo del crédito son lo suficientemente importantes y complejas como para merecer la presencia de técnicos especializados en tales temas que se dediquen exclusivamente a los mismos.
La flexibilidad del diseño debe combinarse con una atención mayor a las actividades de supervisión y a la asistencia técnica por medio de consultorías durante la ejecución. La experiencia del PRODEPA en relación a la investigación y la extensión mostró que, tal como sucede en otros proyectos, el personal técnico de la UEP tiende a aplicar en forma textual lo establecido en los documentos de evaluación ex-ante, mostrando poca capacidad para resolver problemas que se presentan sobre la marcha. Al mismo tiempo, cuando se realizan cambios en relación a las propuestas del diseño, éstas frecuentemente comprometen la propia filosofía del proyecto, por ej. la intención de trabajar con ONGs en lugar de ejecutar directamente determinados componentes o la de prestar una asistencia técnica no centrada exclusivamente en aspectos de tecnología agropecuaria, sino también en gestión de fincas y comercialización de la producción. Estos problemas sugieren que tanto el personal como el tiempo dedicado a las actividades de supervisión y a la asistencia técnica a la ejecución resultaron insuficientes para evitar desvíos importantes de la ejecución en relación a las propuestas del diseño, o para proponer soluciones ante problemas que se presentaban sobre la marcha. Por lo tanto, las actividades de supervisión y las consultorías en aspectos importantes durante la ejecución deberían reforzarse, incluyendo en ambos casos una mayor participación de técnicos especializados en extensión y la investigación.
La flexibilidad del diseño debe combinarse con el detalle en la especificación del contenido del trabajo de organizaciones contratadas para la ejecución de los componentes de extensión e investigación. La experiencia del PRODEPA mostró que la firma de convenios excesivamente flexibles y abiertos perjudicó la posibilidad de obtener buenos resultados. En el caso de la investigación, por ejemplo, los convenios con las instituciones involucradas deberían incluir los cultivos y tecnologías a investigar en lugar de simplemente "apoyar sus actividades de investigación dirigidas a diversificar la producción de pequeños productores". Para esto resulta necesario no solamente un mayor asesoramiento legal, sino también un apoyo técnico especializado en los temas de cada contrato en particular.
La participación de los beneficiarios en la selección de técnicos extensionistas y en el seguimiento de sus actividades puede convertirse en uno de los mecanismos claves para impedir la interferencia política en la selección de los técnicos y sus efectos negativos, los que se traducen especialmente en la alta rotatividad de los equipos de extensión. Sin embargo, la experiencia también mostró que las funciones de selección de técnicos y seguimiento de su desempeño deberían transferirse de los CAPs a las propias comunidades involucradas. Cada CAP abarca una zona del proyecto (Antofagasta, Huaytú, San Julián y Berlín) con un gran número de comunidades, por lo que resulta una institución aun poco descentralizada para tomar decisiones participativas sobre la actividad de los servicios de extensión.
La participación de los beneficiarios en la selección de técnicos extensionistas y en el seguimiento de su desempeño implica nuevos desafíos de capacitación de los dirigentes y las comunidades a efectos de que esa participación conduzca a mejores resultados. El proyecto debería capacitar a dirigentes sindicales a nivel de cada comunidad y a los miembros de las comunidades en general acerca de métodos e indicadores para la evaluación de la asistencia técnica. Estos indicadores deberían reflejar resultados de las tareas de extensión, como por ejemplo la evolución de los rendimientos de cultivos o de la producción de leche y carne por hectárea, los avances en la introducción de rubros que permitan a los agricultores disminuir los riesgos o hacer más uniforme su flujo de sus ingresos durante el año (por ej. la siembra de cultivos de invierno en zonas en las que tradicionalmente solo se siembran cultivos de verano), o los avances en la adopción de métodos que mejoren la gestión de fincas. Ello evitaría colocar el énfasis en el número de visitas realizadas por los técnicos.
Los proyectos deberían realizar un fuerte trabajo inicial de promoción que permita la comprensión del mismo por parte de los beneficiarios y sus líderes. La experiencia del PRODEPA muestra que una promoción deficiente puede ocasionar desentendimientos importantes que afectan muy especialmente al componente extensión. Los beneficiarios del PRODEPA no entendieron que el proyecto no podía beneficiar a todos los campesinos de las zonas del proyecto, sino a una parte de ellos. La consecuencia fue que la UEP del proyecto se vio obligada a negociar con las organizaciones sindicales y reconocer que todos los habitantes de las zonas del proyecto recibirían asistencia técnica, lo que en la práctica ha resultado imposible. Una de las posibles soluciones sería el empleo de medios de comunicación masiva, fundamentalmente la radio.
FUENTE:http://www.ifad.org/evaluation/public_html/eksyst/doc/prj/region/pl/bolivia/r266bobs.htm
Comentarios
Publicar un comentario